■ 本报记者 昝妍

根据财政部最新消息，2018年全国政府采购规模超3.5万亿元，较上年增长11.7%，其中，全国服务类采购规模增幅为35.7%，分散采购规模占全国政府采购规模41.5%，全国强制和优先采购节能、节水产品占同类产品采购规模的90.1%，全国优先采购环保产品占同类产品采购规模的90.2%，中小企业合同额占比达76.7%……这一连串数据承载着怎样的含义，又折射出什么信息？《中国政府采购报》记者特邀请政府采购理论、实务专家对这些重点数字进行分析。

参与嘉宾

■ 南京审计大学副校长 裴育

■ 上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任 章辉

■ 中央财经大学财政税务学院教授 姜爱华

■ 中国政法大学法学院教授 成协中

■ 中国人民大学国家发展与战略研究中心、公共资源交易研究中心教授 王丛虎

■ 安徽省财政厅政府采购处副处长 刘志毅

全国采购规模增幅首次低于20%

2018年全国政府采购规模达35861.4亿元，较上年增长11.7%，自2015年以来增幅首次低于20%。

专家分析

刘志毅：近年来我国政府采购规模持续增长，与往年相比，2018年的增速明显放缓。一方面，我国经济从高速增长转为高质量发展已成为新常态，另一方面，受减税降费影响，财政收入增幅影响较大，体现在政府采购上，便是支出安排增幅相应减少，预计未来几年我国政府采购规模将处于平稳增长阶段，不会出现过去那样的增幅。

姜爱华：2018年政府采购规模增速放缓，主要原因在于近年来我国严格执行八项规定，大幅压缩三公经费支出，特别是近年来各级政府带头过紧日子的思想，用于满足政府自身运转的经费开支压缩，直接带来政府采购规模增速放缓。很显然，从政府运转上看，这种增幅的变化恰恰是财政支出绩效提升的表现。

裴育：2018年的政府采购总体情况属于正常，但增速与往年相比已经放缓，与财政支出规模增速放缓密不可分。据统计，2018年，1月-12月全国一般公共预算支出220906亿元，同比增长8.7%；全国政府性基金预算支出80562亿元，同比增长32.1%。政府采购规模与一般公共预算支出相关性较高，政府性基金预算次之，因此，政府采购规模总体上增速放缓也属于正常；同时，政府采购相关制度的变化也会对采购规模增长产生一定程度的影响，但我认为影响不是太大。

章辉：政府采购作为政府预算的执行，如果观察同期全国一般公共预算支出的增速，2018年全国一般公共预算支出较上年增长8.7%，且自2016年以来，全国一般公共预算支出均保持增速逐年加快。通过参照，可以得出这样一个结论：在2018年全国一般公共预算支出保持增速递增的情况下，政府采购增速却出现相反的情形，这是否表明，未执行政府采购的财政支出规模在扩大？政府采购是政府宏观调控的工具之一，其天然承载着一系列的政府宏观政策导向，只不过这些政策导向是通过采购这种形式、通过影响市场的供求关系来实现的，这些政策导向就表现为政府采购功能，体现为政府采购的政策属性。如果政府采购不能形成一定的规模，或者这个相对规模在逐步缩小，政府采购的政策属性必然大打折扣。因此，有必要进一步规范政府采购执行，扩大政府采购规模，尤其是政府采购增速与财政支出增速要保持一定的相关性。

记者注意到，也有业内人士指出，2018年政府采购规模增幅放缓，除了各级政府过紧日子，还与政府采购领域“放管服”改革的不断推进有关。近年来，各级集中采购目录持续“瘦身”，分散采购限额标准逐步提高，采购限额标准以下的未列入集中采购目录项目增多，《政府采购法》规定的政府采购范围内项目有所减少，这也在一定程度上导致了纳入政府采购统计的规模数据“缩水”。

采购规模占全国财政支出规模比重创新低

2018年全国政府采购金额占全国财政支出比重为10.5%，占gdp比重为4%。

专家分析

裴育：根据国际经验，一般政府采购规模占gdp的比重为10%左右，占财政支出的比例为30%左右。正是基于这种经验，我国《政府采购法》《预算法》均要求规范政府采购，加强政府采购预算管理，提高政府采购规模水平。近年来，政府采购规模逐年增加，其占gdp的比重稳中有增，符合人们的预期，至于2018年度政府采购规模占财政支出比重有所下降，这与国家强调压缩一般性开支、增加转移性支出尤其是民生性支出有关。从2018年度主要支出项目增长情况就可以印证上述观点，一般公共预算支出中，教育、科技、社会保障和就业、节能环保、城乡社区、债务付息等支出均高于平均增长速度（即8.7%）。

姜爱华：从财政部公布的数据看，近年来我国政府采购规模持续增长，并且从增长速度看，除了2014年政府采购增长速度低于gdp增长速度外，其他年份都远高于gdp的增长速度，反映出较好的增长态势。

2018年政府采购规模占全国财政支出规模的比重创新低，运用逆向思维，从计算上看，影响这一比重降低的原因，无非是政府采购规模降低或者全国财政支出规模增长，或者二者兼有。但政府采购规模是在增长的，因此主要原因应该是全国财政支出规模较快增长。那么，全国财政支出规模包括哪些内容？为什么财政支出规模会有较快增长呢？对于第一个问题，我发现这里有个统计口径的差别，2012年-2015年财政部公布的数据，在比例的计算中，以“一般公共预算支出规模”作为分母，但从2016年开始就扩展到了“全部财政支出规模”。我认为主要的原因在于2015年3月实施《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确政府采购的资金范围为“四本账”而非仅仅是“一般公共预算账户”，因此，从2016年后便以全口径的四本账支出规模作为分母，由于分母的扩大，2016年这一比例比2015年有所下降，2017年比例又有所上升，而2018年又开始下降。进一步分析发现，2019年两会预算报告数据显示，2018年，全国一般公共预算支出220906.07亿元，增长8.7%；全国政府性基金相关支出80562.07亿元，增长32.1%；全国国有资本经营预算支出2159.26亿元，增长6.7%；全国社会保险基金支出64586.45亿元，增长32.7%，剔除机关事业单位基本养老保险后同口径增长12.7%。从规模以及增长速度看，2018年全国财政支出规模的扩大，很大原因在于全国政府性基金相关支出和全国社会保险基金支出增长较快，导致2018年政府采购规模占财政支出规模的比重创历史新低。

因此建议，未来公布政府采购规模占财政支出比例时，能够分账户来公布，因为政府采购规模主要来自于一般公共预算账户资金，其他三本账户的资金性质决定了其真正适应于政府采购的资金量不大，将其笼统作为分母不利于精准分析。

服务类采购增幅持续高速增长

2018年，服务类采购规模为12081.9亿元，占全国政府采购规模的33.7%，增幅为35.7%。

专家分析

成协中：一方面，2018年，货物、工程、服务类采购规模占全国政府采购规模的22.5%、43.8%和33.7%，其中，货物类采购规模为8065.3亿元，增幅仅0.8%，工程类采购规模为15714.2亿元，增幅也仅有3.3%。这两者增幅大幅“跳水”，均创近年新低。这与各级采购部门主动压缩一般性支出，节约行政成本以及各级政府的运行方式逐渐发生转变，政府部门对于有形实体的行政需求逐步降低有关。

另一方面，去年全国服务类采购规模虽然增幅同样较前几年有所下降，但依然保持了高速增长的态势。服务类采购中，保障政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务分别为5705.5亿元和6376.4亿元，占服务类采购规模的47.2%和52.8%。在行政运行成本中，服务类成本的占比逐渐上升，这是行政服务日趋专业化、精细化的重要表现，这也是行政服务市场化、社会化改革的必然结果，行政机关越来越多地依赖社会主体提供的社会服务；同样这也是政府职能转变的重要表现，特别是政府购买公共服务占比超过政府自身的服务需求，反映了政府越来越多地以契约化方式将公共服务生产交给社会力量承担，通过竞争机制促进提升公共服务质量和效率。其转变了传统的政府直接提供公共服务方式，是政府职能持续深入转变的重要体现。

裴育：观察近年来政府采购结构变化可以发现，货物类和工程类采购占比均在下降，而服务类采购占比在不断上升，说明一方面存在压缩一般性开支，相应降低货物类和工程类支出比重的情况；另一方面也是政府职能转变的反映，更多转变为服务型，各类行政事业单位采购类支出占比逐年下降，而服务类支出和人员支出比重逐年上升。同时，这些年来，各类行政事业单位大规模的基本建设相对较少，楼堂馆所建设控制相对严格，对工程类采购占比下降产生直接影响。随着政府职能转换的逐步到位，各类行政事业单位原本自我服务的开支，大多转变为向社会购买服务的支出（比如常见的小型维修服务、会议服务、法律服务、会计审计服务、采购服务等），因此，近几年服务类采购规模逐年大幅度上升就是政府职能转变的结果。

姜爱华：服务类政府采购所占比重从2012年起持续上升，而且在2017年发生了颠覆性变化，即服务类政府采购占比首次超过了货物类采购占比，而2018年，服务类采购将优势继续扩大，占政府采购的比重比货物类高出了11个百分点。这一方面与政府压缩行政开支有关，另一方面也与我国自十八大以来特别是2013年以来大力推行政府购买服务改革密切相关。

王丛虎：采购资金不断朝向服务类采购项目，说明政府日益关注和重视涉及民生的服务类采购。国务院总理李克强在2019年两会期间回答记者问时提到，民生本身就是天大的事情，要在发展经济的过程当中持续地改善民生，抓住重点难点问题一件一件去做。这也反映了政府重视民生问题，保障公民基本服务需求，并着力发展第三产业，促进经济结构的转型升级。

公开招标仍占主导地位

2018年公开招标和单一来源采购分别占全国政府采购规模的70.5%与11.8%

专家分析

刘志毅：2018年公开招标采购仍占主导地位，单一来源采购规模有所下降。其中，服务类单一来源占服务类采购规模比重下降11.6%。我认为主要有两点原因。一是由于地方宣传不够，采购人认识不到位，觉得只有公开招标才是最公平的。加之随着地方巡视巡察向下延伸、力度加大，为了确保采购活动更加公平公正，公开招标方式仍然是采购人首选的采购方式。二是竞争性谈判和询价采购方式受自身局限，采用最低价中标法，往往很难采购到质量好、产品优、采购人满意的产品，因而被采购人放弃。服务类单一来源占服务类采购规模比重下降，主要是受巡视巡察影响和反腐的深入推进，采购人由过去找人托关系、变着法子寻求监管部门批准实施单一来源采购，转而主动采用单一来源采购之外的采购方式，甚至本应采用单一来源采购的也避之采用其他采购方式。

王丛虎：公开招标仍占主导地位，一方面说明更多单位重视公开招标，认同公开招标和依赖公开招标方式；另一方面也说明高压反腐、公开透明的政策贯彻落实到位。当然，一些不必要的公开招标却采取了公开招标方式，则说明一些部门或领导恐怕担责，进而推卸责任、规避风险的心理和认知。单一来源占比的下降，一方面表明越来越多的单位和领导重视政府采购，尊重采购规律和法律，不再过多插手采购事项；另一方面也表明市场竞争力增强、经济发展活跃，很难有一家独大的局面。

分散采购规模占比逐年上升

2018年分散采购规模占全国政府采购规模的41.5%。

专家分析

裴育：随着政府采购“放管服”改革的深入、集采目录的调整，分散性采购规模逐年有所上升，这一现象恰恰说明了三个有关政府采购改革的趋势：一是采购部门或单位对《预算法》《政府采购法》的自觉遵循，集中性采购规模就没有必要集中太多；二是机构改革后，集中采购往往不能及时满足使用部门或单位的采购需求，随着采购规模的逐年增加，有些常规性采购排队时间经常超过3个月，有的甚至超过半年，为了提高采购效率，将一些常规性采购和特殊需求采购下放给部门或单位，由其自身按照《中华人民共和国政府采购法》的要求实施采购是最有效率的；三是现代科技为分散采购提供了可能，基于云计算、区块链和大数据，分散采购具备可行性，部门或单位可以通过网上商城采购常规性货物、服务（如车票、机票等），并且这些采购行为可以追溯（在区块链条件下，采购信息具有不可更改性），大大提高了其透明度，降低了其寻租腐败可能性。

成协中：由于近年来我国在政府采购领域不断推进放管服改革，集中采购目录“瘦身”，分散采购占全部政府采购的比重逐年上升。这利于落实采购人采购主体责任，保障采购人采购自主权；也是我国经济社会发展持续向好的一个重要表现，表明我国市场竞争程度日趋充分，能够满足采购需求的产品日渐丰富；同时这也是电子商务不断发展的一个必然结果，采购人可以通过各种电子商务政采平台获得质优价廉的产品，而不必然通过集中采购来实现。

节能环保采购政策持续发力

2018年，全国强制和优先采购节能、节水产品1653.8亿元，占同类产品采购规模的90.1%；全国优先采购环保产品1647.4亿元，占同类产品采购规模的90.2%。

专家分析

刘志毅：节能采购、环保采购政府采购政策已经实施很多年了，采购人、采购代理机构这方面意识逐渐增强。另外，近年来从中央到地方每年同步实施政府采购代理机构检查，除了新成立的代理机构，财政部门对未实施节能采购、环保采购的政府采购代理机构违规问题要求进行整改或处罚，从而基本保证了节能环保产品的强制采购或优先采购的规定。

裴育：尽管全国政府采购规模增幅趋缓，但在支持节能环保等方面，政府采购的作用依然很“给力”。主要原因有两点，一是国家层面的强制要求，在各采购部门或单位的招标书均有明确要求优先采购节能、节水产品或环保产品；二是利益诱导，虽然节能环保产品价格相对一般产品价格较高，但在使用过程中能够真正给使用单位节约成本费用，并且这些节能环保产品随着技术的进步，其使用寿命比一般产品长，因此，能给使用单位带来实实在在的好处。

姜爱华：近年来，我国三大攻坚任务之一便是“污染防治”，这是转变经济增长方式、推进供给侧结构性改革和高质量发展的内涵之一。政府采购的这些数字，这恰恰说明，政府采购政策功能发挥的过程，也是政府职能的实现过程，政府采购对打胜“蓝天保卫战”功不可没。

王丛虎：生态文明、节能环保是我国的国家战略，也是当下和今后很长一段时间极力倡导的发展主题。政府采购作为有效的政策工具，在落实绿色发展政策、扶持和促进节能、环保型企业发展等方面不有不可或缺的地位。可以预测，今后节能环保类产品的强制性采购将会成为主流方向，节能环保产品也将成为政府采购的唯一选择。

中小微企业获得76.7%的政采订单

2018年，全国政府采购授予中小微企业合同金额为27488.6亿元，占全国政府采购规模的76.7%，授予小微企业合同金额为11941亿元，占授予中小微企业合同金额的43.4%。

专家分析

裴育：中小企业数量占中国企业总量的90%，随着政府采购规模的逐年增长，授予中小企业的采购额自然会增长，加之在《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中明确采取预留采购份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包等具体措施促进中小企业的发展。因此，中小企业获得政府采购额度相对增长更快一些。具体来看，中小企业主要分布于各行政事业单位日常需要的商品、服务和工程供应领域，具有灵活、便利、高效的特点，经过十几年的政府采购实践检验，中小企业供应商能够满足各类行政事业单位日常采购需求。因此，政策的要求和中小企业的主动行为，中小企业获得政府采购额度逐年增长也是情理之中的事情。

成协中：支持中小微企业发展是政府采购的一项重要政策功能，其对于维护有效的公平竞争，扶持中小企业成长具有重要意义。全国政府采购授予中小微企业合同金额不断扩大一方面反映了扶持小微企业发展的政策功能在我国政府采购实践中得到了落实；另一方面，也反映了小微企业的市场竞争力在持续增强。小微企业在满足采购人多元化的采购需求方面发挥着越来越重要的作用。

姜爱华：支持中小企业乃至小微企业的发展，是实施政府采购制度的国家或地区的典型做法，我国近年来，通过给小微企业预留预算、价格优惠以及给小微企业发放购买服务券等多种方式支持小微企业发展，这也是优化营商环境的一个表现。

（作者：昝妍）